目前，住房公积金制度已基本实现了行政机关、事业单位、央企单位职工全覆盖，其主要原因是这些单位人力资源成本来自于国家或地方财政拨款，职工缴存住房公积金资金来源有保障，简而言之，这些单位都姓“公”。而相对姓“私”的非公企业，开展归集扩面工作难度相当大，全国的非公企业住房公积金覆盖率不足20%。究其客观原因，主要为以下几方面：
一、法规权威性不够
（一）条例权威性不及法律
1999年，《住房公积金管理条例》由国务院颁布，2002年又进行了条款修订，至今已有十余个年头。从时间性来看，随着社会的发展，经济体制的转变，《条例》中部分内容显然已与现状不符，需要及时更新。从制定主体来看，国务院是行政机构，而非立法机构，它颁布的条例只能算作规章，其效力远远不及由人大制定并颁布的法律。与住房公积金制度一样事关数亿劳动者切身利益和为国民提供福利保障的《社会保险法》于2010年颁布，引起了社会的广泛影响。而在这之前，尽管各种社会保障制度已实施多年，却没有专门的综合性法律加以规范，综合性社会保险基本法的缺失，令中国的社会保险制度缺乏明确的价值取向。在《社会保险法》颁布以后，我国社保缴纳人数大幅增加，因为企业主或财务负责人均担心“违法”遭受处罚。而目前在进行非公企业扩面宣传时，部分企业代表称不交公积金亦不违法，罚则中最高罚款也仅为5万元，针对一家拥有400名员工的企业，缴存公积金的资金花费远远高于罚款。
（二）地方行政执法权威性弱
《住房公积金管理条例》第十条规定，直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。前款规定的住房公积金管理中心可以在有条件的县（市）设立分支机构。住房公积金管理中心与其分支机构应当实行统一的规章制度，进行统一核算。住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位。既然是事业单位，部门工作性质就以提供公益服务为主，执法权威性较弱。
（三）部分地方政府为优化经济环境等目标忽视条例
当前，全国各地都抓经济建设，而非公企业又是最有活力的经济建设来源。许多政府机构大力开发工业园，通过招商引资吸引大中型非公企业入驻，并对该类企业实行工商、税收等行政办事方面的优惠。同时，地方政府为了扶持企业成长，常常由政府领导及各行政职能部门负责人联系一家或多家企业，为企业排忧解难，并要求各职能部门要改进工作作风、优化经济环境，不得“为难”企业。企业为职工缴存住房公积金，客观上讲，短期内的确增加了企业经营成本，令企业“为难”。部分地方政府就以优化经济环境、扶持经济发展等理由，或明或暗地阻止住房公积金管理中心去企业宣传住房公积金政策或开展行政执法活动。
二、企业方不愿意增加成本
（一）公积金虽列入成本，但对企业避税作用有限
随着我国经济的不断发展，国家出台了许多鼓励创业的政策，无论是大中企业还是小微企业均越来越多。非公企业与机关、事业单位的最大区别，就是不求公益，只求利润最大化。利润最大化的途径是扩大销售与降低成本。前者主要涉及营销，纷繁复杂，并且在同等条件下要想扩大销售仍需增加成本，比如时间成本、资金成本等，因此降低成本成为企业的重要手段。目前，除生产型企业外，在以服务为主导的第三产业机构中，最大成本往往是人力成本。近年来，我国用工成本越来越高，各城市划线的最低工资收入持续上涨，社保的规范也提高了用人单位的成本。因此，缴存公积金必然推高企业的用工成本。《住房公积金管理条例》第二十三条规定，企业为职工缴存的住房公积金，在成本中列支。即表示在最高额度范围内，企业为职工缴存的住房公积金是免税的。按理说，企业对免税政策是非常欢迎的，但根据座谈会及走访结果来看，企业代表往往对该政策缺乏兴趣。究其原因主要有两点：一方面是中国大部分企业每年交税最多的税种是增值税或营业税，缴存住房公积金对减免这些重头税丝毫不起任何作用。另一方面，对企业而言，特别是中小微企业，一般的年度财务报表都是亏损或略微盈利，本身需缴纳的企业所得税就微乎其微。
（二）公积金免交个人所得税，但对职工避税作用微小
对职工个人而言，许多企业都通过各种手段规避个人所得税。而收入很高无法合理避税的，一般为高层管理人员，只占职工总数的极少数。据2013年1月23日《河北青年报》载：2012年1至12月累计，全国公共财政收入117210亿元，比上年增长12.8%。其中，个人所得税收入5820亿元，比上年下降3.9%。 个人所得税收入中，工薪所得税3577亿元，下降8%。2011年6月30日，财政部税政司副司长王建凡表示，个税法修改后，工薪收入者的纳税面经过调整，纳税人数由约8400万人减至约2400万人。这就意味着有约6000万人不需要缴纳个人所得税，只剩下约2400万人继续缴税，而这2400万人中，还有不少央企高薪职工。另据国家统计局数据显示，2011年末全国参加城镇职工基本养老保险人数28392万人，这还不包括未参加养老保险的职工和农村劳动者。即便如此，个税缴纳人数比例仍不到职工人数的10%。
（三）企业主担心低门槛进入后成本不断增加
企业主追求利润最大化，势必控制成本。而作为重要成本的人力资源，加工资是显性的，即使随着物价指数上涨，工资增长后并未真正提高购买力，员工也认为加工资是被认可的表现，能起到较大的激励作用，而住房公积金因其互助性、长期性，使这种激励对于老板来说“见效慢”。
目前，全国大部分城市针对非公企业都实行“先建制、后调整”的方案，让企业职工以低门槛进入，享受住房公积金优惠政策。如湖南某城市目前的最低缴存标准是200元（其中个人和单位各占50%）。这种过渡性方案的确有助于减弱非公企业建制阻力，短时间内促进归集扩面。但这种方案事实上是与《住房公积金条例》规定不符的。《住房公积金管理条例》第十六条规定，职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。《住房公积金管理条例》第二十条也明确规定，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。
因此，地方性过渡方案与《住房公积金管理条例》形成了矛盾：非公企业主认为给职工缴存住房公积金已是恩赐，难以接受随着职工收入增长而提高住房公积金缴存额的要求。缴存职工已渐渐认识到住房公积金亦是自己权益的一部分，主张维护权益，便要求提高住房公积金缴存额。同时，住房公积金管理机构在帮助企业完成“过渡”后，在年审或进行相关审查时，发现企业未按标准足额为职工缴存住房公积金而要求其依规缴纳。另外，住房公积金管理机构会根据社会经济水平发展，不断周期性地出台政策提高最低缴存额。此时，企业主将面临职工与住房公积金管理机构双面夹击的困境，不得不提高住房公积金缴存额，降低利润，从而“损害”企业收益及企业主个人利益。
三、职工方不了解政策、维权意识较差
（一）政策宣传枯燥乏味，员工一知半解
笔者2012年10月份进行的一次住房公积金网络问卷调查显示，57%的被调查对象对住房公积金政策不关心、不了解。笔者走访许多住房公积金服务窗口，发现宣传资料内容多为业务办理流程，关于住房公积金的政策介绍亦表达规范、完整，大部分语句均摘自《住房公积金管理条例》，而宣传形式一般为折页、小手册等印刷品或电子显示屏。对比业务相近的宣传住房商业贷款或信用消费贷款的银行宣传资料而言，住房公积金宣传资料整体感觉严肃有余、生动不足，文字表述规范刻板，未做到浅显易懂。
（二）部分城市房价较高，员工认为缴了公积金也对购房帮助不大
一方面，时间差让员工认为缴存住房公积金帮助不大。许多员工认为房价持续上涨，目前无买房计划，将来即使买房，缴的住房公积金相对于高涨的房价、物价只是杯水车薪。近年来商品房价格上涨情况如图1所示：
