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三大改革为新型城镇化引入“活水”:户籍土地财税

 

   【摘要】以人为核心的新型城镇化意味着农村人口转为市民,关键在于户籍改革。十八届三中全会提出,加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。   

  市场预期全国城镇化工作会议将于近期召开,以人为核心的新型城镇化道路渐渐明晰。业内人士认为,当前推进新型城镇化受到土地、公共服务等方面成本难题掣肘,要改变这一状况必须推进相关配套改革。如果体制机制不变,新型城镇化将难以落到实处。要真正推动新型城镇化进程就必然涉及户籍、土地、财税等三大领域改革。而三大领域的一系列改革措施将从供给层面提升中国经济增长潜力,城镇化对于经济的影响已不能简单理解为需求拉动。.

  成本问题尚待破解

  “一个人落户以后,要享受教育、医疗、社保等方面的福利,有的还需要保障房。这样测算下来,一个人平均城镇化的成本是30万元。”东部地区一位基层官员告诉中国证券报记者,当地约有15万人需要转为城镇人口,这带来的支出大概有450亿元,而该地地方政府一年财政收入是80亿元,其中30亿元要交给中央财政、30亿元交给市级财政,剩下20亿元。“不吃不喝25年才能把这项工作完成。”

  该人士称,考虑到基本的财政支出必须保障,在20亿元净收入中,真正能够用于城镇化的大约有7亿元,完成15万外来人口城镇化的工作需要60年。“有时候觉得还没怎么富起来就要分家产。我们已经是非常发达的地区,钱都不够花,更不用说中西部的欠发达地区。”

  业内人士指出,当前户籍城镇化率大大低于名义城镇化率。有大量进城务工农民或者农业转移人口还没有成为城市市民,享受不到城市公共服务和社会保障。这部分人口转为真正的市民需要有相应的财政支出,未来城镇化率的进一步提升会加大财政压力。

  城镇化的成本压力除了提供更多公共服务,还有地价的上升。民生证券分析师表示,过去三十年里,土地的宽供应和高消耗保证了投资高速发展,低价土地更为工业化的快速推进提供了重要基础,土地的资本化促进城镇化进程。但土地供给减少、成本不断上升,使得原有发展模式出现瓶颈。

  以东部地区的盐城为例,国研中心一项调查显示,2008年盐城市市级土地出让成本只占土地出让价款的38%;而到2011年,市级土地出让成本占土地出让价款的比例大幅度提高到85%。根据对盐城市经济开发区的调查,仅土地拆迁、补偿费用就已经占到土地出让金的50%以上。为了解决资金瓶颈,部分镇政府开始寻求其他的资金来源。某镇政府由于建设资金不足,采取下派任务的方式,以高额年息向机关、事业单位等干部职工集资。

  改革需整体推进

  以人为核心的新型城镇化意味着农村人口转为市民,关键在于户籍改革。十八届三中全会提出,加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。

  发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成认为,让农民转户的最佳时机已经错过。“原来农民转城市户口的条件规定得很苛刻,现在想放开,尤其让中小城市放开,就发现农民的积极性不高。农民问‘你让我进来,有什么福利?’原来城市户口附加了很多福利,现在福利已经不多了,而且农村户口的福利在不断提高。”

  在肖金成看来,城乡二元户籍已经没有存在的价值。当前的问题不是放开户口管制,而是取消城乡二元户籍。“我是你的市民,我给你做了很大贡献,你难道不应该给我提供公共服务吗?不应该给城市居民福利吗?”

  专家认为,为了实现公共服务均等化,推动户籍制度改革的同时,必须有其他改革相配套。财税体制改革方面,十八届三中全会已经提出,建立事权和支出责任相适应的制度,结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分。

  发改委城市与小城镇发展中心副主任乔润令认为,如果财税体制不改、地方政府不能摆脱土地财政,新型城镇化的推进就会面临障碍。“改革对于中国的城镇化至关重要。”

  乔润令还强调了土地制度改革的重要性。“根据我们的研究,现在农民分四类,一类是根本不愿意进城的农民,比如说北京郊区的农民,宁波的农民,他们觉得城市户籍含金量不行;第二部分人想进城,分享城市高的收入、好的教育资源,同时不想失去农村的土地权益;第三部分是已经在城市里头工作、生活、携家带口若干年的人,这都是要进城的,大概有三千多万;还有一部分是新生代农民工,他们的未来、他们的婚姻、他们的收入都是和城市联系在一起,他们不愿意回农村,不愿意干农活,甚至不认同农民工的身份。”

  乔润令认为,如果土地制度创新得好,土地、宅基地的流转能够带来相应收入,第二部分农民就会选择在城里买房和定居。

  市场化手段挑大梁

  专家认为,推进新型城镇化应当让市场起决定性作用,政府要发挥作用,依然要遵循市场规律,只有这样,才能顺利破解在新型城镇化过程中碰到的难题。

  前述基层官员表示,不应用静态思维来看待城镇化。如果当地经济发展了,很多外来人口会就地实现城镇化,而不用流向其他地区;另外,随着生产效率进一步提高、产业进一步转型升级,东部城镇就会有能力让更多的外来人口实现更多的价值。

  乔润令表示,如果让更多的资源由市场来配置,而政府只是管好基础性的公共服务,将来城镇化的成本就会大幅下降。实际上,城镇化的成本不应完全由政府来承担,市场其他主体也应当承担应有责任。

  对于当前一些大城市出现的空气污染、交通拥堵等城市病,乔润令表示,此前中国城镇化的人口主要流向了东南沿海和大城市、超大城市,恰恰没有进入小城镇,特别是没有进入到中西部的中小城市,原因是东海沿海大城市就业岗位多、收入相对高、公共服务水平高。要解决城市病问题,应该把相应的公共资源更多投向中小城市,引导市场把资金投向中小城市,人口跟着资金回到中小城市。

  肖金成建议,应当将大城市的功能向外疏解,尤其是产业和企业。转移不了的原因是大城市在挽留它,虽然个人生活成本很高,但是企业的生产成本很低,企业不愿意走,人口就难以转移。未来在税收上应该有所调整,市中心的土地使用税和郊区土地的使用税要有差别,这样大中小城市和小城镇才能协调发展。

 

来源:中国证券报 作者: 2013年12月6日11:13
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